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　　来源：中国货币市场

　　内容提要

　　美联储在新冠疫情发生以后采取了历史上最为宽松的货币政策。在这期间美国的通胀率上升到40年高点。由于美联储货币政策的制定是基于其货币政策框架，因此该政策框架在近期高通胀中的作用被各方面所关注和探讨，例如美国国会和美联储都开启了对该框架的重检和改革程序。文章分析美联储货币政策框架的形成和演变，研究现有框架的特征并评估和论证其在最近高通胀中的作用、局限及弊端，最后探讨美货币政策框架未来可能的改革方向。

　　一、美联储货币政策框架的演变

　　美联储的货币政策目标由美国国会制定的“联邦储备法”确立，采取就业最大化和价格稳定双重目标。但对于实现目标的货币政策框架的设计和制定，包括对双重目标的解释（特别是在定量方面），双重目标的关系、优先顺序及对平衡状态的评估，以及实现目标的战略、工具和外界沟通等方面，美联储却有着非常大的自主权，而这些又直接影响到货币政策的效果和目标的实现。

　　（一）初始货币政策框架的形成及特征

　　美联储在2012年1月发布了第一份正式的货币政策框架——货币政策长期目标和战略的声明。该声明是美联储制定和实施货币政策的基石，其出台的背景是：在此前的三十多年里美国经济面临的最大问题是高且不断上升的通胀，并且经济扩张（包括劳工市场强劲、就业率上升）成为经济过热和通胀上升的驱动因素。美联储也倾向于认为货币政策在长期内对增长和就业没有促进作用，而通胀在长期内则是一种货币现象，必须采取货币政策措施加以控制。相应地，美联储在政策实践中将价格稳定置于双重目标之优先地位。

　　基于这一大背景，初始政策框架的关键内容是：明确为双重目标中的价格稳定目标作了定量规定，即以个人消费支出价格指数（PCEPI）年增长率2%作为长期通胀目标。关于最大就业目标，美联储考虑到劳动力市场的结构受非货币因素影响，而这些因素随时间变化，因此未就其规定量化目标。该框架更多反映了美联储过去抗击高通胀的教训，因此在双重目标中向价格稳定倾斜。

　　（二）经济环境的变化推动美联储重新评估其初始框架

　　初始框架形成之后的美国经济环境发生了以下变化：

　　第一，美国经历了低于潜在水平的增长，并且出现了长期停滞迹象。这是由人口增长放缓、人口老龄化以及生产率增速下降等长期结构性因素所致。基于此，美联储将实际GDP长期增长率预测值从2012年的2.5%下调到2016年的1.8%。

　　第二，美国总体利率水平呈趋势性下降，相应地，美联储也将其联邦基金长期（中性）利率的预估值从4.25%降至2.5%。该利率主要受与长期经济增长相同的结构性因素（包括劳动生产率、人口结构等）驱动。中性利率下降对货币政策具有深远影响，它意味着即使在经济扩张期，利率通常也更接近0这一下限，这使得美联储在经济低迷时期通过降低利率来支持经济的空间更小，而经济下行对弱势群体的冲击最大。

　　第三，美国经济经历了历史上最长的扩张期，这又使失业率下降到50年来的低点，并且远低于其可持续水平——自然失业率。此外随着失业率的下降，就业增长也更为广泛，收入较低的少数族裔的失业率创下历史新低，与白人失业率之间的差距也缩小到历史最低水平。许多长期失业者也找到了工作，对此，美联储认为维持强劲的劳动力市场的好处怎么强调都不为过分。

　　第四，也是最关键的——低于自然失业率的历史最强劲就业市场并未引发通胀率显著上升，后者持续低于2%，失业率下降与通胀上升的关系弱化。此外，长期通胀预期维持弱势以及全球通缩压力等也抑制了通胀上升。美联储的目标是将通胀率提升到2%，但却难以实现。美联储更担心的是通胀率长期低于2%，这会导致人们形成通胀率及其预期平均值低于2%的长期预期，而这又会导致利率长期接近零下限，从而使美联储在经济下行时通过降息促进就业的空间缩小。而且，这种状态一旦形成则难以矫正，美联储需尽其所能防止这种情况的发生。

　　（三）现行框架对初始框架的改革

　　基于以上背景，美联储于2019年启动了对其货币政策框架的第一次全面重检，以评估美联储为了实现最大就业和价格稳定目标而采用的战略、工具和沟通实践。2020年疫情对经济的冲击则进一步强化了上述状态——通胀持续下降而失业率大幅上升，进而导致美联储对其货币政策框架进行大幅修订。

　　现行框架对初始框架的主要调整内容包括：

　　第一，与长期最大就业和价格稳定相一致的联邦基金利率水平相对于其历史平均水平已有所下降，因此联邦基金利率可能比过去更频繁地受到其有效下限的限制。美联储据此判断就业和通胀的下行风险已经增加，这一判断成为美国货币政策框架调整的基础。

　　第二，为了将长期通胀预期锚定在2%，该框架将2%的通胀目标从对称性目标重新定义为灵活平均通胀目标（FAIT）。美联储认为，寻求长期平均的2%通胀率，是实现2%通胀目标的最佳途径。根据该框架可知，通胀率在持续低于2%之后，适当的货币政策可在一段时间内实现通胀率适度高于2%。

　　第三，将货币政策对就业目标的关注从“偏离”最大就业转向“低于”最大就业，意味着美联储仅关注就业率低于其所认定的最大化水平这一情况，政策着力点是弥补当前就业水平与最大化就业水平之间的缺口。这也意味着在没有通胀上升或其他风险的情况下，高就业率本身不再作为政策调整的依据。鉴于自然失业率具有相当的不确定性，并且“失业率低于自然失业率”也不足以作为预期通胀加速上升的先导指标，因此美联储淡化了自然失业率这一指标，也不再以“失业率与自然失业率的偏离”作为评估就业市场状态和决定利率政策的重要标准。

　　第四，就业目标被扩展为基础广泛且具有包容性的目标。美联储认识到，失业率越低则就业市场越具有包容性和广泛性，也越有助于减少就业不平等，因为最难就业的人群往往是低收入群体，若失业率降到一定程度就提前遏制其继续下降，则那些遗留下来的失业者很可能正是低收入者。

　　第五，在双重目标的关系及优先顺序上，该框架指出虽然双重目标通常是互补的，但当美联储判断这些目标不互补时，它会考虑就业与最大就业的缺口，以及通胀率与2%的偏差。

　　第六，由于淡化了“就业率高于最大化目标”在通胀中的作用，该框架也对前瞻性预防式政策行动做了淡化处理，而更注重对已发生的就业情况做出反应。

　　（四）现有框架的局限

　　1．现有框架允许2%的通胀目标平均值可在不对称条件下取得，但其前提是通胀水平低于2%已成为新常态，因此要致力于将通胀水平提升到2%以上并维持一段时间，然而疫情后的实践证明该前提是错误的。现有框架也未涉及2%平均值的计算方法，而允许通胀高于2%的幅度和长度、计算所涵盖的时间区间等关键变量对计算结果及决策的影响很大。美联储也未提及在通胀长期高于2%之后是否需要将其降到2%以下一段时间。由于该框架在寻求长期平均2%的通胀率时不受定义平均值的特定数学公式的束缚，因此该方法是平均通胀目标的灵活形式。这意味着美联储明确放弃了基于规则的决策方式，转而向相机抉择方式倾斜。

　　2．在初始框架中就业最大化是在一定条件下的相对最大化，这些条件包括潜在增长水平和自然失业率等。初始框架认为当就业高于最大化水平时可能引发通胀，相应地，美联储在实践中通常将失业率保持在自然失业率水平。而现有框架认为强劲的就业市场可以持续而不会导致通胀爆发，因此该框架不再关注就业高于最大化的情况。这意味着美联储可以寻求无限高的就业率，实际上是将最大就业和通胀目标分离开来，忽视了二者潜在的冲突。就业目标在货币政策中权重提高，与国会赋予美联储的双重目标相悖。

　　3．将社会平等功能引入了货币政策框架。美联储认为当失业率下降到显著低于自然水平时，才有可能触及更低层次群体，增加其就业。这实际上是将针对具体群体的非总量化指标作为美联储的额外政策目标，特别是作为其维持宽松政策的新依据。2021年6月PCE通胀率已经上升到3.6%，但美联储仍认为尚远未实现基础广泛且具包容性的最大就业目标，因此决定维持利率不变。美国在疫情后的实践再次证明货币政策是有效的总量政策工具，但很难针对性地解决经济不平等等结构性问题。货币政策需专注于双重目标，而由其他政策应对经济不平等问题。

　　4．现有框架更加依赖已发生的状态来调整政策，这可能导致政策的滞后性。例如美联储在2020年9月的议息声明中表示，美联储预计将利率目标保持在0%~0.25%，直到劳动力市场状况达到与最大就业和通胀评估相一致的水平为止。美联储在2021年4月的议息声明中再次表示，利率和资产负债表调整的路径将取决于最大就业和通胀目标的实际进展，而不以不确定性高的经济预测为依据。当时虽然通胀水平已高于2%，但美联储仍维持利率水平不变。而且，美联储当时低估了中性利率，认为升息压力有限，这又进一步延后了加息时机。此后直到2022年3月，在失业率下降到3.5%（为60多年来最低点）、通胀率达到6.96%时，美联储认为劳动力市场与其最大就业目标一致并开始加息。

　　二、美联储货币政策框架在近期高通胀中的作用

　　理论和实践均证明，2020年改革后的货币政策框架具有明显的弊端，在2021年以后美国发生的高通胀中具有明确而直接的作用。

　　（一）实证考察

　　美联储在疫情发生后将利率降低到0~0.25%，同时开启了无限量量化宽松（QE），这相当于将联邦基金利率再下调2到3个百分点。美联储实施并维持了历史上最为宽松的货币政策，叠加联邦财政支出以及一系列政府和美联储的救助计划，促使美国经济很快从深度衰退中复苏，但也直接导致通胀率大幅持续上升。对这一阶段美联储货币政策及其双重目标的特征可作如下划分：

　　1．高失业率和低通胀率阶段（2020年—2021年2月）。在该框架发布前后，美联储面对的是疫情导致的低通胀和高失业率。在该框架指导下，美联储在2020年9月的议息会议上表示，在劳动力市场状况达到最大就业水平之前，维持零利率是合适的；并且表示只有在通胀回到目标水平、失业率回到充分就业水平这两个条件同时满足，且低收入弱势群体实现充分就业时才会结束零利率。这实际上已经改变了美联储一贯的政策轨迹——在达到这些目标时政策利率应接近其长期均衡水平，而不是仍然维持在零附近。在疫情发生后的一段时间内通胀虽上升但仍低于2%，并且确实存在供应链受阻的情况，这使得美联储认为通胀压力将随供给改善而缓解。而当时的失业率虽下降但仍高于自然失业率，因此增加整体就业成为美联储货币政策的首要目标。除了该框架的作用，美联储严重低估通胀的幅度和持续性也进一步加重了其货币政策反应的滞后性。

　　2．低失业率和高通胀率阶段（2021年3月—2022年2月）。2021年3月到2021年10月，美国通胀水平持续上升。2021年3月个人消费支出价格指数PCEPI和消费者价格指数CPI同比增长率均超过2%。但由于失业率仍高于当时的自然失业率4.38%，美联储维持宽松货币政策不变，并且不认为通胀将成为其政策首要目标。

　　2021年11月到2022年2月，美国通胀水平在超过2%之后继续上升（PCEPI达到6.6%，CPI达到7.9%）。同期失业率在低于自然失业率之后继续下降到3.8%历史低点，并且通胀的主要驱动因素从供给面迅速转化为需求面，强劲的总需求超过了总供给并导致通胀率上升到四十年来最高点。这也意味着宽松货币政策在通胀上升中的作用越来越大。若是基于初始框架，美联储可能在2021年秋季即开始加息，并完全有可能减缓通胀升幅。但根据现有框架，通胀水平在长期低于2%之后，需要让其在一段时间内适度高于2%以达到平均为2%的目标。

　　在过去60多年的历史上，美国还没有出现过失业率低于自然失业率、通胀持续上升到高于2%水平，而美联储仍维持低于中性利率并且接近0的利率水平的情况。2021年3月通胀率已超过2%并持续上升；到2021年秋季美联储认为通胀高于他们在前瞻性指引中设定的目标，并预计经济将很快达到最大就业率，但美联储在该框架指引下仍拒绝采取行动，而是直到2022年3月才首次上调利率，滞后期大约一年。

　　（二）关键衡量指标

　　1．实际利率。该指标是联邦基金有效利率和PCE价格指数的差值，是衡量利率政策宽松程度的重要基准。疫情发生后，随着美联储降息到0及PCEPI上升，实际利率进入负值区间并持续扩大，至2022年3月达到周期谷底（-6.69%）。

　　2．美联储的隐含中性利率。该指标是联邦基金利率和PCEPI长期预测值的差值。在疫情导致美联储开始降息以后，实际利率在高通胀环境下曾一直维持负值，与美联储隐含中性利率的差值也处于负值区间，并在2022年1季度达到周期谷底（-6.86%）。

　　3．泰勒规则。该规则为制定和衡量利率政策提供了有用的基准。采用1999年版基于失业率的泰勒规则作为基准评估疫情以来美联储利率政策的合理状态及其变化，发现在2020年1季度到2021年1季度这一因疫情导致的深度衰退和相对稳定的通胀时期，根据泰勒规则估算的美联储利率为负值，最低点为2020年2季度的-16.82%。然而由于利率政策的零下限，美联储只能将利率维持在0附近，这高于泰勒规则，意味着货币政策仍不够宽松。2021年2季度到2023年3季度，随着通胀率上升、失业率下降，泰勒规则估算的利率大幅回升，并在2022年3季度达到周期峰值8.22%；而美联储仍将利率维持在零附近直到2022年1季度。

　　根据以上指标判断，美联储利率政策已经在过于宽松的状态下延续了一年多的时间。

　　三、美联储货币政策框架改革前景

　　美联储货币政策框架的弊端造成美国通胀率上升，也威胁到货币政策的实施、美国经济繁荣，以及美元作为全球储备货币的地位。并且美联储虽然每年都对其货币政策框架作评估和必要的微调，但在经历了持续大幅高通胀之后，美联储直到2024年依然维持了现有框架，这明显与实际状态不符。这些已引发了市场和政策制定者对美国货币政策有效性、国债市场稳定性和经济长期繁荣的广泛关注，也增强了立法者干预、审查和监督美联储及其货币政策的意愿。基于这一大背景，2025年1月美国众议院金融服务委员会设立了“货币政策、国债市场韧性和经济繁荣工作组”（以下简称“工作组”）；美联储的职能和货币政策框架是其首先需要解决的议题。

　　除了现有货币政策框架的局限和弊端之外，双重目标的优先顺序及权重问题也是立法者和政府长期争论的话题。民主党人倾向于支持最大化就业，而共和党人强调对抗通胀。关于疫情以来的货币政策，民主党人认为美联储在实现充分就业的同时将高通胀降低到3%以下，可谓成绩非凡；而共和党人则指责美联储宽松货币政策造成了高通胀，甚至质疑就业目标的可行性，原因是影响该目标的许多因素超出了美联储的控制范围。而且，美联储在疫情以来将就业目标纳入民主党政府推行的DEI框架，具有明显的政党政治倾向性。工作组由共和党众议员弗兰克•卢卡斯（Frank Lucas）领导，其成员包括八名共和党人和六名民主党人。这表明两党立法者均关注这一议题，但共和党更为主动，其意在对民主党政策纠偏。

　　工作组的首要功能是重新审查美联储及其货币政策，尤其是在双重使命冲突时，分析其双重使命及决策的独立性；评估其利率决策过程，探讨其双重目标的优先级，并分析货币政策对经济的影响。工作组的设立标志着美国国会试图在货币政策领域发挥更大作用，一方面促使美联储进一步提升其决策透明度，另一方面加强对其外部审查。美联储因此需要在公开场合进一步解释其政策选择，尤其是利率决策。工作组有可能就通胀和就业目标的权衡为未来的货币政策框架提供新思路。总之，工作组的设立预示着美联储职能以及货币政策框架在未来可能会发生重大转变。

　　此外，目前美联储也在对其“货币政策的长期目标和战略声明”从事新一轮的5年重检，以审查该框架在实践中的经验教训，并评估其进一步变化，以增强美联储实现其目标的能力，而工作组的研究和讨论可能直接影响到这一重检。

　　美国未来的货币政策框架调整仍有许多不确定因素，但基于目前所有的信息及以上分析，可大致预计其可能发生以下变化：可能不再采用灵活的平均通胀目标（FAIT），而是回到更传统的长期通胀目标；不寻求在一定时期内补偿对通胀目标的偏离，而是当通胀高于或低于目标时就采取货币政策将其带回目标水平；可能不再采用就业不足作为政策调整的依据，而采用接近或超过最大可持续就业这一指标；可能会强调价格稳定在双重目标中的优先地位；可能不再涉及社会公平和照顾弱势群体等结构性问题。

　　*本文仅代表作者本人观点，不代表其所在机构观点。

　　END

　　作者：陆晓明，中国银行纽约分行

　　原文《美联储货币政策框架与近期的高通胀——作用、弊端及改革》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2025.06总第284期。