摘要：
... “大国”需要“大城”——基于这个思路，陆铭写出了《大国大城》，核心观点是：一个国家的人口和经济会逐渐向城市群集中，在城市群内部则会逐渐向大城市周围的都市圈集中。
据此逻辑，所有的生产要素和资源，应当根据发展需要，破除壁垒、自由流动、优化配置。一个明确的方向是，把中心城市做大、优势地区做强，形成规模效应，方能带动周边发展、提高整体效率。这是一个“做大蛋糕”的过程。对话中，陆铭不止一次强调，今天的地区与地区之间，必须是合力“做蛋糕”，而不是斤斤计较“分蛋糕”。能否打破“分蛋糕”的传统观念，将直接影响全局。
几年后的姊妹篇《向心城市》里，陆铭进一步剖析了“大城”本身：人口从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区。这个“心”不只是地理位置的中心，更是“人心”——人与人有见面的需求、交流的需求、消费的需求、创造的需求，观察城市间和城市内部的流动趋势，“规律的背后，是普遍的人性”。考量一座城市的活力和竞争力，理解眼下具体的挑战，一个至关重要的视角，也是源自“普遍的人性”的种种需求，由此打破壁垒、畅通流动。
2020年8月24日，习近平总书记就“十四五”规划编制主持召开经济社会领域专家座谈会，陆铭是现场参会发言的专家之一。当时陆铭提出，在城乡和区域发展方面，如果人口、土地、空间等体制性、结构性问题得以解决，将能产生巨大的制度红利。
五年后的今天，陆铭被聘请为国家“十五五”发展规划专家委员会专家。在他看来，五年前提到的那些问题能否继续突破，仍是未来五年中国发展的关键。而上海这座中国最大的经济“大城”，也需要在更大的格局中考量自己的位置——换个参照系，进一步解放思想，对很多问题的理解和对策，都会大不一样。
上海够大吗？还能“大”得多
观见：上海一直被称作“大上海”，但这些年，大家对上海的人口、土地等，有许多新的议论。从你的“大国大城”视角看，上海够大了吗？
陆铭：中国现在面临激烈的国际竞争，国家的竞争力来自哪里？来自长三角、珠三角这些条件最好的优势地区。要发挥优势，必须有一个强大的增长极，也就是大城市跟周边的中小城市连成片，一体化发展的都市圈。
一个城市群的中心城市跟外围之间，是存在辐射带动作用的。中心城市如果做小了，龙头就做小了，城市群的发展动力就没有了。中国的城市过去都是行政管辖的概念。我们看城市的竞争力，要从都市圈去看，跟国外的城市比，也要从都市圈的角度去比。从行政管辖区域看，上海的规模似乎已经很大。但从都市圈的角度，上海还可以大得多。
观见：也就需要一个新的参照系？
陆铭：很多数字的算法要变一变。比如人口。大家一直说上海好像人口太多了，但看看东京都市圈，超过3700万；国内的广州和佛山，两座紧密连接的城市人口加起来已经达到2800万。广佛的关系其实就像上海的浦西和浦东的关系，是一个紧密的、一体化的都市圈概念。深圳和东莞，两座城市面积相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800万。这几个都市圈出什么问题了吗？好像没有。不仅没有出问题，还给本地和周边地区带来了强大的经济发展动力。
又比如轨道交通，大家一直说上海是轨交最长的城市，我提了很多次，不要老是这么讲，这不科学。因为上海是一个行政管辖概念的城市，是不能和国外的单个城市比较的。光看总量，如果把上海和毗邻的中小城市甚至苏州全部算进来，在这个范围内打包统计所有的轨道交通，包括高铁，我们的总里程比东京都市圈要少差不多1000公里。
观见：并且他们的密度更高。
陆铭：不要简单地比长度，要比密度，要比开发的强度。更紧迫的问题是土地。以皇居为中心，东京都市圈整个城市建设半径大概是50—80公里。这个距离放到上海，相当于从人民广场分别到了昆山和苏州市中心。同样的范围从自然条件看，我们比他们好很多——我们都是平原，他们有大量的山地；我们几乎没有自然灾害，他们则处于地震带上。但是东京都市圈集聚了超过3700万的人口，上海与紧邻的苏浙中小城市形成的潜在都市圈人口约为3100万，比东京少。为什么？土地开发强度不够。
东京都市圈在山地很多的情况下，开发强度还达到33%，这样的开发，似乎也没有带来环境破坏、不宜居、交通拥堵等负面影响。而我们在面积相当、条件更好的范围内的土地开发强度只有约30%。
观见：一提到开发强度，大家就想到各种各样的“红线”。很长时间以来一直有一种观念，上海这样的城市建设用地已所剩无几了。
陆铭：一定程度上，过去的“红线”更多是根据行政辖区概念来的，根据都市圈发展态势，我们是否应该在整个都市圈范围内考虑城市建设用地的供应？普遍的说法是，一个城市的建设用地不能突破市域面积的50%。但如果从都市圈的范围来进行规划，为什么不能是51%、55%甚至是60%？我的意思是，对于每一个“天花板”，恐怕都应该有更严肃的理论基础。比如现在，我们是不是可以考虑，对中心城区往外延伸的轨交和高速公路沿线土地进行更高强度的开发？就算在50公里半径的都市圈范围内提高到33%，也还有大量的余地。这可以有极大突破。
要大胆地投，不要怕没需求
观见：也有人会质疑，高强度的开发意味着大量的成本，事实上有这么大的需求吗？
陆铭：最近关于五个新城的发展规模有些争论，有人说，五个新城不要做得太大。我的看法不一样。上海都市圈要做大，上海管辖范围内的地方当然要做大。关键是怎么理解。比如人口，不能理解成通过“中心城区的人往外搬”来发展新城。在整个上海服务业占比越来越高，人口有重返中心城区的趋势下，“搬人口”是违反市场规律的，可能是做不成的。五个新城要做成，必须想方设法引进新的人口做增量，让它成为突破人口天花板的一个空间。考虑土地、交通布局等，都是如此。
观见：你的意思是，需要一定的超前布局？
陆铭：我一直觉得，应该规划先行，要敢于从未来的需求着手来布局，而不只是看现在有多少。并且，当我们分析了数据，对需求的理解就会不一样。
拿地铁来说，上海地铁的里程的确很长，但至少有几个问题。第一，中心城区的轨交密度不够。我最近看了一个内环和中环间的房子，说是“三轨交界处”，实际上步行到周边任意一个轨交站点都至少需要20分钟。但在东京、巴黎，中心城区的地铁站密度更高。第二，郊区仍未形成网格化的轨交网络。当然最近已经有向好的趋势，我们在建一个轨交的外环，还有一些城际铁路通往郊区和相邻城市。但青浦、嘉定，更不要说奉贤、金山，轨交的覆盖率还是不够的。机场联络线去年底开通后，成了通勤线，就很说明问题，说明人们有大量的需求。我觉得，上海地铁可以大胆去投，不会没人坐的。
观见：成本问题怎么解决？
陆铭：靠制度。香港地铁是挣钱的，是通过地铁上盖建筑的租金覆盖成本，它的容积率很高，功能多样。相比之下，上海轨交站点的上盖建筑以及轨交站点附近的建筑物，容积率不够。另外，我们的土地用途里面，产业用地、商业用地、住宅用地、基础设施用地，分得太清楚。现代化城市里，可不可以下面轨交、上面商业、再上面居住？如果可以，形成立体开发格局，不管是对轨交利用率的提高还是城市活化，都有巨大作用。
观见：上面这些都涉及很多政策突破，短期内能落地吗？
陆铭：从国家角度，保障优势地区要素供给，已经是个明确的方向。我们当然要抓住这样的机会。就算政策不变，上海也有很多现有的政策可以用。比如农业用地转建设用地，如果是用于重大工程，国家允许先使用后报备。上海有很多重大工程，土地供应完全可以突破，而不是受制于红线的划定。
一体化要摆脱“分蛋糕”思维
观见：从一体化、都市圈的角度看大城市，一方面要看它本身的规模，另一方面要看它的带动力，看它跟周边城市之间的关系。大城市的辐射能力很强，但从有辐射能力到真正释放辐射效应，是否还要突破一些障碍？
陆铭：我们现在从上海开车去江苏，一个非常明显的现象是，到了省界，上海这边是农田，江苏这边就是高楼大厦。全国不止一个超大城市和周边城市之间存在这种现象。在我看来，这样的现象只应该存在于国家与国家的边界上，比如美国跟墨西哥。一国之内的城市之间，是不应该出现这种分割现象的。
为什么会这样？肥水不流外人田。大家总觉得，如果我们和周边城市的基础设施连接得特别好，土地连片开发，我们的资源就流到外地了。这个想法背后，是一个思维的误区，就是大家觉得是在“分蛋糕”。好像我给你多分一点，我就少了，你给我多分一点，你就少了。“十五五”时期上海比较紧迫的事情，就是尽快推出都市圈规划，跟周边中小城市一体化发展，破题可从沪苏同城化开始。
观见：过去与上海相邻的城市一直有个口号叫“对接大上海”，似乎他们对“同城化”更积极、更迫切。现在是否到了上海更主动的时候？
陆铭：首先从思维方式上，同城化也好、对接也好，不能单纯理解为“把你的产业搬到我这里来”。这不是对接。真正要追求的是，在规划上、土地供应上、基础设施上充分对接，并且相互形成产业链上下游分工。最近的华为就是个非常好的例子，华为研发总部是落在上海区域内的，但对临近的江苏省内区域，在房地产、消费等方面都产生了拉动作用。还有生物医药产业，越来越多的医药研发在上海做，但生产基地落到苏州或者江苏其他地方。这就是通过产业链上下游的合理分工，形成中心城市与周边中小城市的梯度发展格局，就不是“分蛋糕”思维了。
观见：是共同“做蛋糕”。
陆铭：现在国家也在讲统一大市场，地方政府破除恶性竞争式的招商引资，如果往这个方向发展，上海要主动对接周边中小城市，要主动去牵头分工合作。这个结果一定是共赢的。
进一步发挥好“收入效应”
观见：你强调人口向大城市集聚是趋势，而大城市这些年也陷入“人口焦虑”。过去大家担心人太多带来城市病，现在大家知道城市的活力来自人口，而老龄化、出生率的考验都很严峻。
陆铭：坊间一直有一种说法，大城市是“天然避孕药”。这个结论其实是不完全对的。出生率下降的很大一部分原因，是人口流动让许多农村地区原本高生育率的群体城镇化了，生育率下降得厉害。但在这部分流动人口中，反而是流动到大城市的那部分人，出生率下降得没那么快。
观见：为什么？
陆铭：刚看到这个分析结果时，我也很奇怪，难道不应该是大城市生活成本更高，所以不生孩子吗？后来我们发现了原因，大城市就业机会好、收入高，更高的收入能支撑生更多的孩子，孩子长大以后也能挣更多的钱帮自己养老，对冲大城市的高生活成本。我们把它称为“收入效应”。国家要发挥大城市的作用，让更多的人获得更高的收入，来缓解生育率下降的问题。但如果一个大城市房租房价太贵、落户门槛太高、子女入学特别困难，“收入效应”就要打折扣。
观见：是否有人为的门槛因素？
陆铭：这方面珠三角做得比较好。2024年广州人口增长了15万多，深圳人口增长了接近20万。为什么会出现这样的情况？分析来分析去，因为他们在户籍制度改革方面更加解放。
广州已把积分落户的标准里关于学历的要求取消了，不管什么学历，只要实际居住年限、社保缴纳年限达到要求，就可以落户。还有一点很重要的改革，是取消了积分落户的名额限制。再加上当地的观念本来就相对更愿意生孩子，城市当然就显得有活力了。
观见：你一直呼吁户籍制度进一步放开甚至彻底放开，这件事是否已水到渠成？
陆铭：我们做智库的，最近已经在讨论户籍制度变成常住地登记制度的障碍还有哪些。可以说，整个国家未来的趋势肯定是要大胆突破。在这之前，不少特大、超大城市已经开始改革积分落户制度，广州和深圳已经先行一步了。上海是不是也应该考虑怎么在这一轮改革中当好“排头兵”？
上海如果降低落户门槛，让那些事实上已长期在沪稳定就业和居住的人群尽快市民化，那么一旦市民化之后，他的就业、消费等行为就会发生变化，对没有来上海的人也会形成预期——到上海来，是可以便利落户的。同时我们进一步提升住房、教育等配套水平，就会给产业、消费带来新的拉动。我相信，以上海本身的吸引力，青年劳动力会源源不断地来，“放”到位了，不用担心活力，甚至不用担心老龄化。
优化场景释放服务消费潜力
观见：谈到消费，这是现在经济发展的第一要务，可能也正是因此，大家对“人流量”的重要性有了空前的认识。现在各地都在出台消费刺激举措，从“人”的角度，你怎么评价？
陆铭：消费跟人口的规模、密度、流量相关，拿上海来说，人口规模暂时还是负增长，流量在逐步恢复，密度也在恢复。现阶段一方面要尽快扭转人口负增长的趋势，一方面要在流量和密度上再多做一点文章。
比如，上海流量的相当一部分来源，是国际游客和国际差旅人士，对这批人的配套服务做得还不够。落地第一站，机场的休憩空间、购物空间严重不足。外国的机场是可以睡觉的，我们的机场，之前连椅子都严重不足，更不要说躺下来了。当然最近浦东机场宣布要推出旅客过夜休息区，这是个好的变化。购物方面，现在仅限于一些餐馆和免税品商店，还有大量空间没有好好利用，价格也没什么优势。
从机场进入城市以后，整个上海的外语服务能力比起国内其他地方是好的，但对标纽约、伦敦、东京这些城市差了一大截，很多标识都是错的。我给有关部门出过一个“馊主意”——拿20万元出来作为奖金，让在沪的外国留学生和英语专业的学生帮上海的外语标识“挑刺”，保证能改得好好的。
观见：主要是环境问题。
陆铭：有硬环境，也有软环境。现在我们逐渐进入服务消费阶段，服务消费和商品消费有很大不同，消费者第一要有钱，第二要有时间。我们现在要么特别忙，要么主动加班，这样的氛围怎么让人消费？所以我说，上海这样的城市要带头加强劳动保护，要么加班发钱，要么不要加班，不能又加班又不发钱。还要落实好带薪休假制度，不要让大家只能集中在“五一”“十一”这样的时候出门。
还有一条，释放服务消费的潜力，要优化消费场景。
观见：这方面各地都有不少努力，外摆位、夜市、限时步行街等屡见不鲜。但也有些地方，人为“造景”的痕迹似乎过重，效果也不一。你怎么看？
陆铭：优化消费场景，最重要的不是做加法，而是减少限制性措施。我有一个观点一直被人骂，但我还是要坚持说——我们对“没钱”的问题讲得多，但对“有钱没处花”的问题讲得少了。就算是收入不高的普通市民，他也有消费的潜力，有时候在公园里逛完想吃个饭，但可能找不到对应的消费场景。追问一下为什么？还有这样那样的限制。
所以，“放开”是更重要的。比如一江一河岸线贯通后，除了用来跑步、遛狗之外，能不能搞一些咖啡店、餐饮店？比如现在谈演唱会经济，演唱会后正是第二波消费起来的时候，那么我们是不是不要硬性要求演唱会结束后半小时就要把人疏散干净？再比如，上海的地铁末班车能不能再延长一些时间、公共卫生间能不能再晚点关门？
我还是那句话，有的时候不是没有人、没有消费需求。思想再解放一点，管理上多放一点，需求就出来了。
（陆铭：全国政协委员、民建上海市委会副主委，上海市“十五五”规划专家咨询委员会专家，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、上海交通大学中国发展研究院院长，上观智库特聘顾问）
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